自20世紀90年代開始，國家旅游局相繼發布了一系列有關旅游安全的文件，但近年來，涉旅安全事故頻發，旅游安全形勢不容忽視。隨著旅游的日?；?、大眾化、散客化、國際化，旅游安全越發重要。為適應新形勢的需求，國家旅游局于27日公布了《旅游安全管理辦法》，《辦法》特別強調了“風險提示”。事關安全無小事，僅僅靠制度維護永遠“捉襟見肘”，“安全”需要我們每一個人的切實行動。

近日，國家旅游局局長李金早簽署國家旅游局第41號令，公布了《旅游安全管理辦法》（以下簡稱《辦法》）。《辦法》經2016年9月7日國家旅游局第11次局長辦公會議審議通過，自12月1日起施行。

 

《辦法》共分為總則、經營安全、風險提示、安全管理、罰則和附則六章、45條，基本覆蓋了旅游安全管理的各項工作。業內普遍認為，在新的旅游安全管理形勢下，《辦法》的出臺恰逢其時，將推動我國旅游安全管理邁向制度化、規范化發展的新階段，有利于更好地守護安全這條旅游發展的“生命線”。

適應新形勢新要求

據了解，20世紀90年代，國家旅游局相繼發布了《旅游安全管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）《旅游安全管理暫行辦法實施細則》《重大旅游安全事故報告制度試行辦法》《重大旅游安全事故處理程序試行辦法》和《漂流旅游安全管理暫行辦法》等一系列配套或相關規范性文件，形成了目前我國旅游安全管理的基本制度。這些制度在之前的旅游安全管理中發揮了重要作用。然而隨著旅游產業的快速發展和國內外安全形勢的動態變化，僅靠這些制度處理安全工作越來越“捉襟見肘”，旅游行業急需制定新的管理辦法。

 

國家旅游局相關司室負責人介紹，出臺新的《辦法》是貫徹實施旅游法和相關安全法律法規的需要，也是適應旅游安全管理職責的需要，更是保障旅游者人身財產安全的需要。“2007年，我國頒布實施了《突發事件應對法》；2013年，旅游法頒布實施，專設旅游安全一章；2014年，《安全生產法》修訂頒布……這些法律法規對旅游安全提出了統領性要求，因此有必要制定辦法細化規定，廢止違反上位法的規定。

此外，去年國務院安全生產委員會印發了《國務院安全生產委員會成員單位安全生產工作職責分工》，按照分工，我局僅在職責范圍內依法對旅游安全工作進行指導、防范、監管、培訓、統計分析和應急處理，但《暫行辦法》對旅游部門安全監管權限和責任設置過大，與實際不相符。近年來，涉旅安全事故頻發，旅游安全形勢依然嚴峻，但《暫行辦法》對經營者的安全經營義務設定甚少，操作性較差，不利于對旅游者人身、財產安全的保障。”

中國科學院地理科學與資源研究所創新基地副研究員席建超表示，從宏觀而言，當前我國安全生產形勢發生了很大變化，對安全問題提出了更高的管理要求，更強調以人為本；從微觀來看，旅游市場環境發生了巨變，過去旅游以組團觀光為主，現階段旅游日益日?；?、大眾化、散客化并向國際化邁進，安全管理面臨著更大挑戰；同時旅游業本身也處于轉型升級時期，全域旅游的發展更需要全域性管理思維，因此，《辦法》的出臺有利于提升旅游安全工作的管理水平和效率，也與我國旅游產業的發展現狀相匹配。

 

華僑大學旅游學院副院長謝朝武認為，《辦法》是在旅游法的基礎上完成的一個具有系統性、針對性、前瞻性的旅游安全部門規章，將對推進當前旅游安全工作發揮基礎性的法制調節作用。

權責明晰可操作性強

《辦法》是對《暫行辦法》的全面修訂，對比兩者，可以找到很多區別，其中重要一點是明確了適用主體和范圍。

對此，國家旅游局相關司室負責人解釋，根據法律、法規規定和“三定方案”，旅游部門的安全管理職權有限，直接負責的主要為旅行社，部分地方還包括景區和飯店，因此《辦法》第二條第二款規定，“本辦法所稱旅游經營者，是指旅行社及地方性法規規定旅游主管部門負有行業監管職責的景區和飯店等單位”。

 

據了解，之前的《暫行辦法》將旅行社、旅游飯店、旅游汽車和游船公司、旅游購物商店、旅游娛樂場所和其他經營旅游業務的企事業單位均作為旅游安全管理工作的基層單位，其所指的旅游企業是廣義的旅游經營者。但事實上，旅游部門對其中部分旅游企事業單位并沒有直接的安全監管權力和責任，導致了旅游部門的責任過大，與實際不相符，各地方旅游部門頻繁反映難以承擔。針對這些問題，《辦法》明確了旅游部門的有效安全監管對象，使監管對象的設立更為合理，也更有法律依據；根據新的形勢，系統確定了旅游部門安全監管職責，把旅游部門“應做、能做”的安全職責進行了合理的設定。

謝朝武告訴記者，《辦法》具有主體清晰、任務明確、重點突出等特點?！啊掇k法》調整和規范了旅游安全工作主體，通過清晰的主體界定，務實有效地推動旅游安全工作。

對于旅游部門，《辦法》既宏觀確定了旅游部門的安全管理責任，也詳細規范了旅游部門在日常安全管理工作、預案制訂、景區承載量管控以及旅游突發事件應急處置、調查、報告中的具體任務和職責。

對于旅游經營者，《辦法》明確了其應具備的安全生產條件，明確了旅游經營者在旅游安全檢查、旅游風險監測評估、高風險項目和特殊群體的安全保障、旅游安全生產教育和培訓、游客安全管理、突發事件應急處置和報告等任務職責，并對旅行社的源頭安全管理責任、出境安全管理等提出了要求。

此外，值得一提的是，《辦法》對旅游部門和旅游經營者等兩類主體既強調要重視日常預防性安全管理，也強調要重視旅游突發事件的應急處置和報告?！?

 

席建超認為，《辦法》在主體權責上的界定更為明晰?！斑^去是管得太多，權力太小，現在則是回歸行業本質，管好分內的事情。比如要求各旅游部門提供好旅游公共服務；強調有限責任主體；突出獎懲機制，過去的獎勵處罰措施很籠統，現在違反哪一項將受到什么處罰，《辦法》都規定得很詳細，落地性和操作性很強?！?

風險提示成突出亮點

業界普遍表示，本次出臺的《辦法》覆蓋全面、可操作性強、亮點多多，其中新增的“風險提示”一條更體現了主管部門在管理旅游安全工作時從事后處理、被動管理轉變為事先防范、主動介入。

 

關于《辦法》為什么將第三章單獨列為“風險提示”，國家旅游局相關司室負責人說，近年來，突發事件頻發，特別是境外突發事件的發生對旅游者出行帶來了諸多不便，也給旅游者的人身財產安全埋下了隱患。

下面附上《辦法》全文，事關“生死”，都是大事哦！

 
旅游安全管理辦法

第一章 總 則

第一條 為了加強旅游安全管理，提高應對旅游突發事件的能力，保障旅游者的人身、財產安全，促進旅游業持續健康發展，根據《中華人民共和國旅游法》、《中華人民共和國安全生產法》、《中華人民共和國突發事件應對法》、《旅行社條例》和《安全生產事故報告和調查處理條例》等法律、行政法規，制定本辦法。

 
第二條 旅游經營者的安全生產、旅游主管部門的安全監督管理，以及旅游突發事件的應對，應當遵守有關法律、法規和本辦法的規定。

本辦法所稱旅游經營者，是指旅行社及地方性法規規定旅游主管部門負有行業監管職責的景區和飯店等單位。

第三條 各級旅游主管部門應當在同級人民政府的領導和上級旅游主管部門及有關部門的指導下，在職責范圍內，依法對旅游安全工作進行指導、防范、監管、培訓、統計分析和應急處理。

第四條 旅游經營者應當承擔旅游安全的主體責任，加強安全管理，建立、健全安全管理制度，關注安全風險預警和提示，妥善應對旅游突發事件。

旅游從業人員應當嚴格遵守本單位的安全管理制度，接受安全生產教育和培訓，增強旅游突發事件防范和應急處理能力。

第五條 旅游主管部門、旅游經營者及其從業人員應當依法履行旅游突發事件報告義務。

第二章 經營安全

第六條 旅游經營者應當遵守下列要求：

（一）服務場所、服務項目和設施設備符合有關安全法律、法規和強制性標準的要求；

（二）配備必要的安全和救援人員、設施設備；

（三）建立安全管理制度和責任體系；
（四）保證安全工作的資金投入。

第七條 旅游經營者應當定期檢查本單位安全措施的落實情況，及時排除安全隱患；對可能發生的旅游突發事件及采取安全防范措施的情況，應當按照規定及時向所在地人民政府或者人民政府有關部門報告。

第八條 旅游經營者應當對其提供的產品和服務進行風險監測和安全評估，依法履行安全風險提示義務，必要時應當采取暫停服務、調整活動內容等措施。

經營高風險旅游項目或者向老年人、未成年人、殘疾人提供旅游服務的，應當根據需要采取相應的安全保護措施。

第九條 旅游經營者應當對從業人員進行安全生產教育和培訓，保證從業人員掌握必要的安全生產知識、規章制度、操作規程、崗位技能和應急處理措施，知悉自身在安全生產方面的權利和義務。

旅游經營者建立安全生產教育和培訓檔案，如實記錄安全生產教育和培訓的時間、內容、參加人員以及考核結果等情況。

未經安全生產教育和培訓合格的旅游從業人員，不得上崗作業；特種作業人員必須按照國家有關規定經專門的安全作業培訓，取得相應資格。

第十條 旅游經營者應當主動詢問與旅游活動相關的個人健康信息，要求旅游者按照明示的安全規程，使用旅游設施和接受服務，并要求旅游者對旅游經營者采取的安全防范措施予以配合。

第十一條 旅行社組織和接待旅游者，應當合理安排旅游行程，向合格的供應商訂購產品和服務。

旅行社及其從業人員發現履行輔助人提供的服務不符合法律、法規規定或者存在安全隱患的，應當予以制止或者更換。

第十二條 旅行社組織出境旅游，應當制作安全信息卡。

安全信息卡應當包括旅游者姓名、出境證件號碼和國籍，以及緊急情況下的聯系人、聯系方式等信息，使用中文和目的地官方語言（或者英文）填寫。

旅行社應當將安全信息卡交由旅游者隨身攜帶，并告知其自行填寫血型、過敏藥物和重大疾病等信息。

第十三條 旅游經營者應當依法制定旅游突發事件應急預案，與所在地縣級以上地方人民政府及其相關部門的應急預案相銜接，并定期組織演練。

第十四條 旅游突發事件發生后，旅游經營者及其現場人員應當采取合理、必要的措施救助受害旅游者，控制事態發展，防止損害擴大。

旅游經營者應當按照履行統一領導職責或者組織處置突發事件的人民政府的要求，配合其采取的應急處置措施，并參加所在地人民政府組織的應急救援和善后處置工作。

旅游突發事件發生在境外的，旅行社及其領隊應當在中國駐當地使領館或者政府派出機構的指導下，全力做好突發事件應對處置工作。

第十五條 旅游突發事件發生后，旅游經營者的現場人員應當立即向本單位負責人報告，單位負責人接到報告后，應當于1小時內向發生地縣級旅游主管部門、安全生產監督管理部門和負有安全生產監督管理職責的其他相關部門報告；旅行社負責人應當同時向單位所在地縣級以上地方旅游主管部門報告。

情況緊急或者發生重大、特別重大旅游突發事件時，現場有關人員可直接向發生地、旅行社所在地縣級以上旅游主管部門、安全生產監督管理部門和負有安全生產監督管理職責的其他相關部門報告。

旅游突發事件發生在境外的，旅游團隊的領隊應當立即向當地警方、中國駐當地使領館或者政府派出機構，以及旅行社負責人報告。旅行社負責人應當在接到領隊報告后1小時內，向單位所在地縣級以上地方旅游主管部門報告。

第三章 風險提示

第十六條 國家建立旅游目的地安全風險（以下簡稱風險）提示制度。

根據可能對旅游者造成的危害程度、緊急程度和發展態勢，風險提示級別分為一級（特別嚴重）、二級（嚴重）、三級（較重）和四級（一般），分別用紅色、橙色、黃色和藍色標示。

風險提示級別的劃分標準，由國家旅游局會同外交、衛生、公安、國土、交通、氣象、地震和海洋等有關部門制定或者確定。

第十七條 風險提示信息，應當包括風險類別、提示級別、可能影響的區域、起始時間、注意事項、應采取的措施和發布機關等內容。

一級、二級風險的結束時間能夠與風險提示信息內容同時發布的，應當同時發布；無法同時發布的，待風險消失后通過原渠道補充發布。

三級、四級風險提示可以不發布風險結束時間，待風險消失后自然結束。

第十八條 風險提示發布后，旅行社應當根據風險級別采取下列措施：

（一）四級風險的，加強對旅游者的提示；

（二）三級風險的，采取必要的安全防范措施；

（三）二級風險的，停止組團或者帶團前往風險區域；已在風險區域的，調整或者中止行程；

（四）一級風險的，停止組團或者帶團前往風險區域，組織已在風險區域的旅游者撤離。

其他旅游經營者應當根據風險提示的級別，加強對旅游者的風險提示，采取相應的安全防范措施，妥善安置旅游者，并根據政府或者有關部門的要求，暫?；蛘哧P閉易受風險危害的旅游項目或者場所。

 

第十九條 風險提示發布后，旅游者應當關注相關風險，加強個人安全防范，并配合國家應對風險暫時限制旅游活動的措施，以及有關部門、機構或者旅游經營者采取的安全防范和應急處置措施。

第二十條 國家旅游局負責發布境外旅游目的地國家（地區），以及風險區域范圍覆蓋全國或者跨省級行政區域的風險提示。發布一級風險提示的，需經國務院批準；發布境外旅游目的地國家（地區）風險提示的，需經外交部門同意。

地方各級旅游主管部門應當及時轉發上級旅游主管部門發布的風險提示，并負責發布前款規定之外涉及本轄區的風險提示。

第二十一條 風險提示信息應當通過官方網站、手機短信及公眾易查閱的媒體渠道對外發布。一級、二級風險提示應同時通報有關媒體。

第四章 安全管理

第二十二條 旅游主管部門應當加強下列旅游安全日常管理工作：

（一）督促旅游經營者貫徹執行安全和應急管理的有關法律、法規，并引導其實施相關國家標準、行業標準或者地方標準，提高其安全經營和突發事件應對能力；

（二）指導旅游經營者組織開展從業人員的安全及應急管理培訓，并通過新聞媒體等多種渠道，組織開展旅游安全及應急知識的宣傳普及活動；

（三）統計分析本行政區域內發生旅游安全事故的情況；

（四）法律、法規規定的其他旅游安全管理工作。

旅游主管部門應當加強對星級飯店和A級景區旅游安全和應急管理工作的指導。

第二十三條 地方各級旅游主管部門應當根據有關法律、法規的規定，制定、修訂本地區或者本部門旅游突發事件應急預案，并報上一級旅游主管部門備案，必要時組織應急演練。

第二十四條 地方各級旅游主管部門應當在當地人民政府的領導下，依法對景區符合安全開放條件進行指導，核定或者配合相關景區主管部門核定景區最大承載量，引導景區采取門票預約等方式控制景區流量；在旅游者數量可能達到最大承載量時，配合當地人民政府采取疏導、分流等措施。

第二十五條 旅游突發事件發生后，發生地縣級以上旅游主管部門應當根據同級人民政府的要求和有關規定，啟動旅游突發事件應急預案，并采取下列一項或者多項措施：

（一）組織或者協同、配合相關部門開展對旅游者的救助及善后處置，防止次生、衍生事件；

（二）協調醫療、救援和保險等機構對旅游者進行救助及善后處置；

（三）按照同級人民政府的要求，統一、準確、及時發布有關事態發展和應急處置工作的信息，并公布咨詢電話。

第二十六條 旅游突發事件發生后，發生地縣級以上旅游主管部門應當根據同級人民政府的要求和有關規定，參與旅游突發事件的調查，配合相關部門依法對應當承擔事件責任的旅游經營者及其責任人進行處理。

 

第二十七條 各級旅游主管部門應當建立旅游突發事件報告制度。

第二十八條 旅游主管部門在接到旅游經營者依據本辦法第十五條規定的報告后，應當向同級人民政府和上級旅游主管部門報告。一般旅游突發事件上報至設區的市級旅游主管部門；較大旅游突發事件逐級上報至省級旅游主管部門；重大和特別重大旅游突發事件逐級上報至國家旅游局。向上級旅游主管部門報告旅游突發事件，應當包括下列內容：

（一）事件發生的時間、地點、信息來源；

（二）簡要經過、傷亡人數、影響范圍；

（三）事件涉及的旅游經營者、其他有關單位的名稱；

 

（四）事件發生原因及發展趨勢的初步判斷；

（五）采取的應急措施及處置情況；

（六）需要支持協助的事項；

（七）報告人姓名、單位及聯系電話。

前款所列內容暫時無法確定的，應當先報告已知情況；報告后出現新情況的，應當及時補報、續報。

第二十九條 各級旅游主管部門應當建立旅游突發事件信息通報制度。旅游突發事件發生后，旅游主管部門應當及時將有關信息通報相關行業主管部門。

第三十條 旅游突發事件處置結束后，發生地旅游主管部門應當及時查明突發事件的發生經過和原因，總結突發事件應急處置工作的經驗教訓，制定改進措施，并在30日內按照下列程序提交總結報告：

 

（一）一般旅游突發事件向設區的市級旅游主管部門提交；

（二）較大旅游突發事件逐級向省級旅游主管部門提交；

（三）重大和特別重大旅游突發事件逐級向國家旅游局提交。

旅游團隊在境外遇到突發事件的，由組團社所在地旅游主管部門提交總結報告。

第三十一條 省級旅游主管部門應當于每月5日前，將本地區上月發生的較大旅游突發事件報國家旅游局備案，內容應當包括突發事件發生的時間、地點、原因及事件類型和傷亡人數等。

第三十二條 縣級以上地方各級旅游主管部門應當定期統計分析本行政區域內發生旅游突發事件的情況，并于每年1月底前將上一年度相關情況逐級報國家旅游局。

第五章 罰 則

第三十三條 旅游經營者及其主要負責人、旅游從業人員違反法律、法規有關安全生產和突發事件應對規定的，依照相關法律、法規處理。

第三十四條 旅行社違反本辦法第十一條第二款的規定，未制止履行輔助人的非法、不安全服務行為，或者未更換履行輔助人的，由旅游主管部門給予警告，可并處2000元以下罰款；情節嚴重的，處2000元以上10000元以下罰款。

第三十五條 旅行社違反本辦法第十二條的規定，不按要求制作安全信息卡，未將安全信息卡交由旅游者，或者未告知旅游者相關信息的，由旅游主管部門給予警告，可并處2000元以下罰款；情節嚴重的，處2000元以上10000元以下罰款。

第三十六條 旅行社違反本辦法第十八條規定，不采取相應措施的，由旅游主管部門處2000元以下罰款；情節嚴重的，處2000元以上10000元以下罰款。

 

第三十七條 按照旅游業國家標準、行業標準評定的旅游經營者違反本辦法規定的，由旅游主管部門建議評定組織依據相關標準作出處理。

第三十八條 旅游主管部門及其工作人員違反相關法律、法規及本辦法規定，玩忽職守，未履行安全管理職責的，由有關部門責令改正，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。

第六章 附 則

第三十九條 本辦法所稱旅游突發事件，是指突然發生，造成或者可能造成旅游者人身傷亡、財產損失，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件。

根據旅游突發事件的性質、危害程度、可控性以及造成或者可能造成的影響，旅游突發事件一般分為特別重大、重大、較大和一般四級。

第四十條 本辦法所稱特別重大旅游突發事件，是指下列情形：

（一）造成或者可能造成人員死亡（含失蹤）30人以上或者重傷100人以上；

 
（二）旅游者500人以上滯留超過24小時,并對當地生產生活秩序造成嚴重影響；

（三）其他在境內外產生特別重大影響，并對旅游者人身、財產安全造成特別重大威脅的事件。

第四十一條 本辦法所稱重大旅游突發事件，是指下列情形：

（一）造成或者可能造成人員死亡（含失蹤）10人以上、30人以下或者重傷50人以上、100人以下；

（二）旅游者200人以上滯留超過24小時,對當地生產生活秩序造成較嚴重影響；

（三）其他在境內外產生重大影響，并對旅游者人身、財產安全造成重大威脅的事件。

第四十二條 本辦法所稱較大旅游突發事件，是指下列情形：

（一）造成或者可能造成人員死亡（含失蹤）3人以上10人以下或者重傷10人以上、50人以下；

 
（二）旅游者50人以上、200人以下滯留超過24小時,并對當地生產生活秩序造成較大影響；

（三）其他在境內外產生較大影響，并對旅游者人身、財產安全造成較大威脅的事件。

第四十三條 本辦法所稱一般旅游突發事件，是指下列情形：

（一）造成或者可能造成人員死亡（含失蹤）3人以下或者重傷10人以下；

 
（二）旅游者50人以下滯留超過24小時,并對當地生產生活秩序造成一定影響；

（三）其他在境內外產生一定影響，并對旅游者人身、財產安全造成一定威脅的事件。

 
第四十四條 本辦法所稱的“以上”包括本數；除第三十四條、第三十五條、第三十六條的規定外，所稱的“以下”不包括本數。

第四十五條 本辦法自2016年12月1日起施行。國家旅游局1990年2月20日發布的《旅游安全管理暫行辦法》同時廢止。